12月15日，环保部派出839个组对 “2+26”城市冬季供暖工作进行为期3天的专项督查，这是继12月4日下发《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》特急件后，环保部对“2+26”城市供暖采取的实质性行动。
作为环境监管部门，环保部以往对“2+26”城市的管理主要涉及散乱污企业清查监管、大气环境质量通报等，对供暖工作鲜有涉及。此次之所以开展如此声势浩大的专项督查，主要与“2+26”城市在推进散煤清洁替代过程中出现的一些问题有关。
12月初，多家媒体集中报道河北保定曲阳县一些乡村小学没有供暖，小学生寒风中露天上课一事，将禁煤区冬季采暖问题推上舆论的风口浪尖。散煤治理是否急于求成，禁煤区扩围是否过速，煤改气、煤改电现阶段是否可行，引来诸多讨论。
对此，中国煤控项目散煤治理课题组在分析“2+26”城市散煤治理经验的基础上认为，民用散煤治理应坚持清洁能源替代优先，清洁煤兜底的基本思路。对于不具备煤改电、煤改气条件的区域应采用洁净煤和适配炉具作为过渡性方案。
▍▎▏控煤?禁煤?
“2+26”城市即京津冀大气污染传输通道城市，北京、天津之外，还包括河北8个城市、山西4个城市、山东7个城市及河南7个城市，这些城市因对京津冀大气污染有直接影响被纳入特别监管范围。
2013年以来，为落实《大气污染防治行动计划》(大气十条)，“2+26”城市中的一些区域先后将控制散煤消费纳入大气污染治理路径，并开始设立无煤区、禁煤区，同时为解决散煤清洁替代问题，陆续推进煤改电、煤改气工程。
北京燃煤治理起步最早，力度最大。2014年8月出台的《北京市高污染燃料禁燃区划定方案(试行)》即宣布，在全市范围划定高污染燃料禁燃区，并给出各区禁煤时间表，至2020年底城六区全面禁燃，单位和居民取暖、炊事不得使用煤、秸秆等高污染燃料。
2016年，禁煤区开始扩围，天津、保定、廊坊三个京津冀核心区城市加入禁煤区行列。按照相关规定，除煤电、集中供热和原料用煤企业外，2017年10月底前完成燃料煤清零，且禁售超过三地煤炭质量标准的燃料煤。
2017年是大气十条第一阶段收官之年，为打赢蓝天保卫战，2月印发的《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，将“2+26”城市列为冬季清洁取暖规划首批实施范围，提出全面加强城中村、城乡结合部和农村地区散煤治理。
至此，散煤治理扩至“2+26”城市范围，其中，北京、天津、廊坊、保定4市10月底前完成禁煤区建设任务，传输通道其他城市于10月底前按照宜气则气、宜电则电的原则，每个城市完成5万～10万户以气代煤或以电代煤工程。
禁煤政策在8月21日发布的《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中再次加码，该行动方案提出加快散煤污染综合治理，全面完成以电代煤、以气代煤任务，要求10 月底前“2+26”城市完成以电代煤、以气代煤300 万户以上，再次强调北京、天津、廊坊、保定10 月底前散煤彻底清零。
伴随中央散煤治理政策的步步扩围和提速，“2+26”城市特别是核心区域城市开始力推煤改气、煤改电工程，不少省份甚至自我加压，制定了更高的地方政策目标。
据《中国散煤综合治理调研报告2017》统计，大部分“2+26”城市地方政策文件所提出的替代目标与大气攻坚行动方案所要求的目标持平或更高，“2+26”城市地方目标涉及406万户，高于中央提出的300 万户。
其中，天津、河北、山西、山东等省市提出的地方政策目标都不同程度上高于中央大气攻坚行动方案要求的户数，最多一省份甚至多出36万户。
▍▎▏目标超额完成
《民生周刊》记者调查发现，由于较高的政策目标设定，各地在散煤治理特别是农村散煤替代过程中表现出一定盲目性，一些地方在农村地区大面积拆除火炕、灶台，淘汰传统炉具，甚至在一些不具备条件的地方一刀切式地禁售禁燃散煤，对农民炊事、取暖造成很大影响。
还有一些地方，在没有科学评估替代路径的情况下盲目行动，村镇管理部门先是要求农户更换环保燃煤炉，后因替代模式变化要求拆掉换上环保燃气设备，之后又要求农户安装电暖。
中国煤控项目散煤治理课题组调研发现，京津冀地区清洁能源替代目标较高，涉及276万户居民电代煤或气代煤，且推进速度较快，尤其是禁煤区。截至今年9月底，北京南七区平原地区、天津武清区等已率先建成无煤区。
目前，“2+26”城市今年电代煤、气代煤300万户的总目标已超额完成，替代散煤1000万吨。
高速推进之外，财政补贴压力也成为各地散煤替代工程的一个关键问题。
据散煤治理课题组测算，“2+26”城市均明确了清洁能源替代的补贴政策和标准，其中京津冀地区补贴力度最大，大部分补贴政策执行期限为3年。因此，禁煤区除清洁能源替代所需的管网设施、设备等投入以及一次性补贴成本外，每年还需支付可观的运维成本。
北京是“2+26”城市中补贴力度最大的城市，针对居民煤改气、煤改电管网运营及电气价的补贴分别是其他26城对应补贴力度的2～4倍。
到今年年底，北京将有2036个村实现煤改清洁能源，还剩448个村和1452个山区村，这些村受限于基础设施水平、经济条件、交通状况等现实问题，散煤替代成本高昂。
相对于北京和天津，其他26个城市财政承受能力较低，清洁能源替代任务较重，居民支付能力相对较弱，在现有补贴政策之下，部分地区在今年冬季可能面临“返煤”或“逆替代”的挑战。
同时，随着未来3年禁煤区的逐步扩大、清洁能源替代的进一步深入，地方财政的可持续性将成为这些城市散煤治理的主要难题。此外，清洁型煤、天然气供应也成为一些地区需要重点解决的问题。
散煤治理课题组认为，现阶段散煤治理的市场体系尚不完善，清洁替代新主体新模式进入成本较高，市场化机制的控煤作用仍然有限，散煤治理主要依靠行政手段，虽然已取得显著成效，但也存在特定区域内一刀切、停产限产和强行统一技术的情况。
▍▎▏温暖过冬是第一原则
事实上，对于散煤治理，中央一直提倡的都是因地制宜，根据各地区具体情况宜气则气，宜电则电。
从“2+26”城市民用散煤治理实际情况来看，基本思路是提高城镇集中供热率，具备条件的城中村、城郊和农村加快推进气代煤和电代煤，在不具备替代条件的农村和山区实施洁净煤替代散煤。
散煤治理课题组认为，民用散煤治理应坚持清洁能源替代优先、清洁煤兜底的基本思路。
具体而言，对农村地区通过电量增容改造后，可以满足电量要求的村设施“煤改电”工程;对于人口集中、电量超过负荷、离市政气源较近的村实施“煤改气”工程。
无论是“煤改电”还是“煤改气”，都需经各属地镇政府综合考量，统一规划实施，对于不具备“煤改电”“煤改气”条件的区域应采用洁净煤和适配炉具作为过渡性方案。
但显然，由于各地情况不同、财政实力存在差距等原因，政策在具体执行过程中出现偏差走样。
对于目前出现的一些问题，环保部在前述特急函件中表示，各地在推进散煤治理过程中，应坚持以保障群众温暖过冬为第一原则。进入供暖季，凡属没有完工的项目及地区，继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代方式。
已经完工的项目及地方，必须确保气源、电源稳定供应及价格稳定，在存在问题和矛盾的情况下，工业等领域用气用电必须为民用让路。
供暖是否正常，燃气采暖气源是否稳定，电采暖的电价优惠政策是否落实，这些也成为环保部此次对“2+26”城市供暖情况进行专项督查的重点。
根据督查方案，督查组将重点检查居民供暖是否正常，采用何种供暖方式(包括气采暖、电采暖、煤采暖)，并与往年取暖情况进行比较。
其次，如采用气采暖，重点检查气源是否稳定、气量是否充足、气价优惠政策是否落实;如采用电采暖，重点检查电价优惠政策是否落实;如采用煤采暖，重点检查煤炭是否保障。
最后，“2+26”城市“双替代”(气代煤、电代煤)工作情况，包括列入和未列入攻坚方案范围的“双替代”任务完成情况。
